I Generalidades
II Estudio específico de algunas de las modificaciones propuestas
III Algunas posibles conclusiones
I Generalidades
Nunca resulta necesario redundar
en la importancia del sistema previsional en nuestro país -y casi en cualquier
democracia moderna-, y así también en realidad cualquier comentario al respecto
no hará honor a su importancia.
Su relevancia está constantemente
a la vista, desde luego por las grandes cifras económicas que se destinan anualmente al
sistema de previsión en general, y además por el descontento social que ha surgido
respecto de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), tema que ha
tenido bastante pendiente a este gobierno y al anterior. Además existen intereses vinculados al sistema de previsión que surgen constantemente, como la relevancia
judicial que adquieren las bases de datos de las administradoras, en trámites judiciales y extrajudiciales.
Por ello y entre otros motivos resulta
interesante conocer y formar opinión respecto del proyecto que el gobierno
ingresó en el mes de noviembre de 2018, respecto de modificaciones al sistema
de pensiones y previsional, puesto que trae una serie de modificaciones de
especial relevancia y que requieren de una adecuada discusión por parte de los
actores sociales y de la oposición al gobierno, respecto de las implicancias de
las reformas propuestas.
El proyecto es titulado como de
“Mejora pensiones del sistema de pensiones solidarias y del sistema de
pensiones de capitalización individual, crea nuevos beneficios de pensión para
la clase media y para las mujeres, crea un subsidio y seguro de dependencia, e
introduce modificaciones en los cuerpos legales que indica”, e introduce una
abundante legislación al sistema -el proyecto es de casi 130 páginas-, que en resumidas cuentas contribuye a mantener el mismo sistema que es cuestionado por la
ciudadanía, introduciendo con cargo al fisco algunas mejoras fijas en el total
de las pensiones pagadas mensualmente.
Entre los aspectos más relevantes
que esta reforma plantea, se incluye (1) el aumento progresivo del monto de la
pensión básica solidaria (PBS) según la edad del pensionado, (2) la
introducción de una serie de complementos a la pensión incluidos principalmente
en el “aporte adicional para la clase media”, (3) crea un seguro, subsidio y
cotización de dependencia -de cargo del empleador- junto con toda la
institucionalidad asociada a este seguro, (4) introduce un variado grupo de
instituciones destinadas a aumentar el monto de la pensión de los cotizantes
mediante ahorro complementario y voluntario, y (5) introduce una serie de
modificaciones a legislación asociada, entre ella, la relativa al cobro de las
cotizaciones previsionales creando un Sistema Único de Cobranza de
Cotizaciones, entre otras.
Si bien hay aspectos que son más relevantes en la modificación
propuesta, lo cierto es que la reforma es de una extensión muy amplia, que
requiere un estudio pormenorizado. De igual modo, si lo pretendido es mejorar
el sistema de pensiones, y entre otros fines, se quiere resaltar y potenciar la
educación previsional, es del todo contradictorio aumentar la frondosa
legislación ya existente respecto del sistema de pensiones, así como establecer
instituciones de difícil comprensión y regulación, cuando el sistema existente
ya es poco comprendido y conocido por los usuarios, quienes en general solo
reportan las bajas pensiones que reciben del sistema.
A modo de ejemplo, entre varios
otros que se podrían mencionar, el artículo 17 ter propuesto, respecto de los
planes de Ahorro Complementario, es de una extensión de 5 carillas y media.
Respecto del artículo 19 del DL 3500, que ya tiene 25 incisos, se agregan varias
páginas de proyecto más. Es conclusiones, el proyecto per se es de una técnica
legislativa cuestionable.
La realidad es que la solución de
fondo que propone el gobierno para mejorar el sistema es apostar nuevamente a
un factor que ya ha demostrado no dar resultado, como lo es una solución de
mercado, al pretender mejorar la competencia, introduciendo nuevos actores al
sistema, y solo apaciguando las críticas actualmente existentes mediante la
inyección de fondos de cargo del Estado, fomentando la cotización en las
cuentas de capitalización individual, lo que eventualmente podría contribuir a elevar
el monto de las pensiones, pero no ofrece una alternativa para los cotizantes
que deseen invertir sus fondos en proyectos de administración que otorguen retribución
solidaria o menos riesgosos que lo ofrecido actualmente.
En el punto 4 del mensaje, se menciona
entre otras cosas, a autorizar la subcontratación de servicios, y a abrir
filiales y compartir locales de atención de público entre las administradoras;
asi como que se busca ampliar el rubro para que existan AFPs sin fines de
lucro, y que las Cajas de Compensación puedan abrir filiales que administren
fondos de pensiones. Todas estas posibles soluciones resultan poco
satisfactorias para los cotizantes, y demuestran más bien una suerte de
ideológismo del gobierno respecto a las soluciones de mercado y a la existencia
de las AFPs.
En el fondo de la cuestión, se
pretende que, con una mayor introducción de competencia, integración vertical
de las funciones de las administradoras, promoción y difusión del ahorro
voluntario, eventualmente en un periodo largo de tiempo el sistema otorgará
buenas pensiones; considerando los resultados que han entregado las AFPs en sus
40 años de funcionamiento, no otorgan la confianza suficiente para entregarles una nueva espera de que funcionen, teniendo que nuevamente aportar el Estado los fondos necesarios para hacer de salvavidas de un sistema que con los dineros que recauda podría fácilmente autofinanciarse.
II Estudio específico de algunas de las modificaciones propuestas
Respecto de las distintas modificaciones
que el proyecto de ley incluye, hay algunas que adquieren una mayor relevancia,
principalmente respecto de si introducen nuevos beneficios, cargos de
cotización, modificaciones a otras instituciones previsionales, o al sistema de
cobro de las cotizaciones u otorgamiento de prestaciones. Entre aquellas he
querido destacar:
A-
Modificaciones a la PBS
La primera modificación que
establece el proyecto de ley, dice relación con el párrafo 1° de la ley 20.255,
esto es, el “Sistema de Pensiones Solidarias”. Al respecto, en primer lugar es
necesario destacar que el sistema de pensiones que establece este párrafo no
constituye realmente un sistema de pensiones solidarias. La solidaridad, como
principio de la Seguridad Social se entiende generalmente como el enfrentamiento conjunto que debe realizar
toda la sociedad frente a los estados de necesidad, de manera que todos los
individuos que estén en capacidad de aportar financieramente al sistema lo
hagan, por el fundamento de que contingentemente hay personas que se enfrentan
a un estado de necesidad y no tienen la capacidad para superarlo. Esta
participación está enfocada al régimen económico del sistema, el que no existe
en uno de capitalización individual donde cada uno soporta su riesgo. El
sistema de pensiones que establece este párrafo responde más bien a un
asistencialismo del estado, y no a uno solidario.
Más allá de aquella discusión, lo
cierto es que este párrafo establece como principal beneficio el acceder a una
Pensión Básica Solidaria, para aquellas personas que no pueden acceder a una
pensión por no tener ingresos propios en las cuentas de capitalización
individual. Para aquellos que cuentan con fondos, pero del cálculo de la
pensión se determina un monto menor que el correspondiente a la PBS, existe el
Aporte Previsional Solidario.
La Pensión Básica Solidaria
consiste en una prestación monetaria mensual, a la que acceden todos quienes no
tienen derecho a pensión en algún régimen previsional, y que cuenten con los
requisitos que establece el artículo 3 de la ley 20.255, entre los que se
destaca “integrar un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la
población de Chile”.
En término concretos, la
principal modificación que se establece respecto de la PBS constituye el
aumento del monto de la pensión por tramo de edad. Los pensionados recibirán
una pensión mayor mensual según cumplan 70, 75, 80 y 85 años de edad.
Así se dispone en el nuevo
artículo 7 de la ley, cuya propuesta dispone “El monto de la pensión básica
solidaria de vejez dependerá de la edad, incrementándose cada cinco años a
partir de los 65. Los incrementos se efectuaran a los 70, 75, 80 y 85 años de
edad. Se devengará a contar de la fecha de la presentación de la solicitud, señalada
en el artículo anterior, y será incompatible con cualquier otra pensión de
algún régimen previsional.”
En congruencia con lo anterior,
se propone una nueva redacción para el artículo 13 de la ley, en que se señala
que el monto de la pensión máxima con aporte solidario dependerá de la edad,
incrementándose cada 5 años desde los 65, incrementándose en las mismas edades
señaladas anteriormente, reajustables según el artículo 8 de la ley.
También se realizan ajuste
respecto de los beneficios cuyo referente es el monto de la PBS, limitando
dichos aportes al del valor de la PBS correspondiente al tramo de entre los 65
y 69 años, es decir, la de menor valor. Así se propone en la nueva redacción
del artículo 19 de la ley respecto de la Pensión Básica Solidaria de invalidez
total o parcial.
B-
Aporte adicional para la clase media
El proyecto de ley del gobierno introduce un párrafo quinto
a la ley 20.255, denominado “Aporte adicional para la Clase Media”, el cual
despierta curiosidad ya desde el nombre elegido para este aporte monetario, ya
que hace referencia directa a la clase media, sin que exista realmente alguna
comprensión sobre que puede considerarse por clase media.
Lo cierto es que establece un
sistema de aporte adicional a la pensión mensual, para quienes tengan derecho a
pensión de vejez o vejez anticipada, de acuerdo al sistema del DL 3500, que
exige básicamente un número mínimo de años cotizados.
En la propuesta se introduce el
artículo 85 A a la ley, que consagra este beneficio, y que en término generales
establece: (a) un aporte general por cada año cotizado por sobre 16, para las
mujeres, y por sobre 22, para los hombres, correspondiente a 0,15 U.F. por cada
año superior. Esto es actualmente $4.079. (b) un aporte específico por cada
periodo cotizado sin haberse pensionado después de la edad legal de pensión
–sólo si supera el límite establecido anteriormente- correspondiente a 0,075
U.F. por año, siendo actualmente $2.039. (c) un aporte específico para mujeres,
de un 0,05 U.F. adicional a lo ya
establecido en la letra (a) por cada año cotizado sobre los 16. Esto es
actualmente $1359. Y (d) un aporte específico para mujeres que coticen luego de
cumplida la edad legal de cotización, de 0,025 U.F. lo que es equivalente a
$679.
Se introduce además el artículo
85 B, a través del cual se establecen ciertos límites para el monto de la
pensión a la que se puede acceder con este beneficio –y por ende determinar lo
que la ley entiende por clase media-, y respecto de cuánto debe corresponder el
monto de cotización anual para considerarse para la determinación del monto del
beneficio.
Al respecto, se establece como
tope el monto de 25 U.F. por mes, lo que es igual a una pensión de $679.900
actuales. El límite respecto del monto de cotizaciones por periodo, para ser considerado
en la determinación del artículo 85 A propuesto, es que corresponda al menos a
la del 50% de un ingreso mínimo mensual (IMM) para trabajadores mayores de 18
años y menores de 65.
Esta modificación es sin duda la
mayor novedad respecto del proyecto que impactará directamente en las pensiones
de los cotizantes, siendo más que una corrección al sistema un salvavidas para
las A.F.P. que otorgará el Estado, ya que entregará con cargo al erario
nacional aumentos directos a las pensiones, siendo claro que las
Administradoras cuentan con un flujo de fondos más que suficientes para
gestionar mejores pensiones para todos.
Con aquello además se pretende
mejorar la opinión de las personas respecto del sistema, al otorgar
eventualmente un beneficio mayor a quienes coticen por varios años, sin hacer
introducciones que impliquen introducir solidaridad, mejor distribución, y
menor riesgo.
C-
Seguro de dependencia
El artículo 3° del proyecto de
ley introduce la cobertura de nuevo riesgo específico dentro del sistema
previsional, como lo es el riesgo de dependencia.
Al respecto el proyecto establece
un subsidio y un seguro de dependencia.
Como ya se señaló el riesgo
cubierto por este seguro y subsidio es la “dependencia funcional severa”, la
cual se entiende que afecta a aquellas personas que, por razones de salud
derivadas de causas físicas, mental, y/o
sensorial, lo que incide en falta o perdida de la capacidad funcional,
requieren asistencia permanente de otra u otras personas para realizar las
actividades básicas de la vida diaria.
El financiamiento de la cobertura
de este riesgo será respecto del seguro con cargo a cotización, de cargo del
empleador, correspondiente al 0,2% de la renta imponible. Respecto del
subsidio, será de cargo de recursos del Estado.
Para acceder al beneficio se
propone ser mayor de 65 años, correspondiente al 60% más pobre de la población,
y respecto de quienes tengan derecho a una pensión del sistema del DL 3500. El
monto propuesto corresponde a una pensión mensual de $80.000 para el 40% más
pobre, $70.000 para el 50%, y $60.000 para el 60%, reajustables cada año.
Respecto de la administración del
sistema, se propone la creación de Administradores del Seguro de Dependencia,
las cuales deberán ser Sociedades Anónimas, pudiendo existir sin fines de
lucro.
Respecto del subsidio,
corresponderá su administración al Ministerio de Desarrollo Social.
D-
Sistema Único de Cobranza de Cotizaciones (SUCC)
Entre las modificaciones realizadas a
cuestiones accesorias al sistema previsional, llama la atención la propuesta de
establecer un Sistema Único de Cobranza de Cotizaciones, lo que afecta
principalmente al actual sistema de cobros que establece la ley 17.322.
Su relevancia es clara, ya que la
mayor necesidad ante la falta de pago de una obligación es contar con un
sistema judicial que permita realizar estos cobros, para lo cual existen,
respecto de las cotizaciones previsionales, no solo un procedimiento ejecutivo
especial, sino además tribunales especiales para su cobro.
Al respecto el proyecto de ley
propone introducir modificaciones al DL 3500 y a la ley 17.322.
Respecto del DL 3500 se propone
modificar el artículo 19, en los siguientes sentidos:
1- Respecto
de la determinación de cotizaciones adeudadas, por posible término de la
relación laboral. Deberán consultarse, entre otras instituciones, a través del
Sistema Único de Cobranza de Cotizaciones.
2- Para
efectos de ejercer su obligación de seguir las acciones tendientes al cobro de
cotizaciones adeudadas, las AFPs deberán contar con un sistema único de gestión
de las acciones de cobranza, denominado Sistema Único de Cobranza de
Cotizaciones, en conformidad a los requisitos de una norma que deberá dictar la
Superintendencia de Pensiones, de carácter general.
3- Para
este propósito, las AFPs podrán constituir sociedades complementarias a su
giro, para que administre y gestione el SUCC. Asimismo, el sistema podrá ser
subcontratado mediante licitación.
4- En
caso de que un empleador adeude cotizaciones que deban ser incorporadas a
distintas AFPs, estas deberán demandar el cobro de cotizaciones en un mismo
juicio, mediante el SUCC, designando mandatario común.
Respecto de
las modificaciones propuestas a la ley N°17.322, se destacan entre las más
relevantes:
1- Introduce
un artículo 2°bis a la ley, en el que se repite la idea de contar con un
Sistema Único de Cobranza de Cotizaciones –SUCC-. Dispone que se integrarán las
“otras entidades recaudadores”, en la forma que determine la Superintendencia
de Pensiones.
2- Introduce
un artículo 2° ter a la ley, en que se aclara que las “otras entidades
recaudadoras”, excepto las AFP y las Administradoras de Ahorro Complementario
para Pensión –AACP-, demandaran el cobro de cotizaciones por intermedio del
SUCC, pero en juicio independiente.
3- En
el artículo 2° quater se establece que respecto de las AFP y las AACP, al
demandar deberán designar un apoderado común.
III Algunas posibles conclusiones
La propuesta
realizada por el gobierno mediante el proyecto de ley revisado es de una
relevancia mayor, que incluye una serie importante de cambios y el ingreso de
una gran cantidad de legislación previsional al sistema, por lo que mayores
conclusiones sobre él requieren de un estudio más detallado y pormenorizado. Por
lo demás, varias de las posibles conclusiones se extraen de la sola lectura del
texto desarrollado.
En lo más
básico es claro que el proyecto mantiene y refuerza el sistema de pensiones de
vejez de capitalización individual sin cuestionamientos. Introduce algunos
aportes estatales para mejorar los fondos de pensión, en la eventualidad de varios
años de cotización. Por lo tanto, no otorga ninguna seguridad ni alternativa a
los cotizantes, quienes se encuentran disgustados con el sistema por las malas
expectativas, o porque prefieren un sistema de cooperación, o porque
simplemente buscarán rehuir del sistema actual de inversiones bursátiles que no
otorga seguridad alguna sobre la posible pensión que se podrá adquirir.
Desde ese
punto de vista, es innegable las críticas que se pueden hacer al sistema vigente por no ofrecer ninguna alternativa al
de capitalización individual; la elección del establecimiento de un sistema u otro, depende en una sociedad democrática de una elección política. Lo que también es innegable, por ende, es la duda sobre la propia
legitimidad del sistema, ya que este no resultó de elección alguna, y se
encuentra contenido en una forma de reglamentación jurídica muy inferior a lo
que este tipo de regulaciones necesita.
El gobierno no
se hace cargo de estos cuestionamientos en el proyecto, ya que no ofrece una
alternativa a la obligatoriedad de la cotización en el sistema de
capitalización individual. Si ofrece un seguro de dependencia con características
de un seguro social. Aquí las dudas sobre su implementación pueden ir por otros apartados,
como la necesidad de la integración de una cobertura mayor de la Asistencia
Social, como un derecho subjetivo, en lugar de disgregar los estados de necesidad en un seguro para cada uno de ellos.
El proyecto no
introduce ni elementos de solidaridad al sistema, ni cambios sustanciales a la
administración, ambos puntos que han sido claves en el cuestionamiento social y
teórico al sistema vigente. Si resulta destacable que se permita crear
administradoras sin fines de lucro, y que a otras instituciones de previsión -como
las Cajas- se les permita administrar filiales que administren pensiones,
pudiendo otorgar un ejercicio más directo de los pensionados sobre sus fondos.
Esto último
sin embargo lleva a la duda de si significará la proliferación de numerosas administradoras,
lo cual era una de las principales críticas al sistema anterior al de 1980.
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